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環(huán)境保護部部長陳吉寧在4月19日舉行的“展望十三五”系列報告會第七場報告會上介紹了生態(tài)環(huán)境保護領域未來幾年的主要目標和重點任務。
“十三五”規(guī)劃綱要中最引人關注的一個亮點是大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標首次納入生態(tài)環(huán)境保護領域的約束性指標。
將環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標，促進地方政府落實環(huán)保責任
“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會的突出短板?！标惣獙幵趫蟾嬷姓f，按照全面建成小康社會新的目標要求，“十三五”規(guī)劃綱要提出今后五年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，其中核心的一條就是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤認為，“十三五”規(guī)劃綱要最突出的變化是提出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的思路，并將環(huán)境質(zhì)量納入約束性控制。這具有劃時代的特殊意義，標志著我國生態(tài)環(huán)境保護重點與方向的戰(zhàn)略調(diào)整。
我們注意到，在整個規(guī)劃綱要中，生態(tài)環(huán)境保護方面的內(nèi)容獨立成篇，共7章，全面系統(tǒng)地部署了生態(tài)環(huán)境保護方面的任務。
規(guī)劃綱要提出，今后五年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、單位GDP能耗、單位GDP二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達到23.04%，還提出地級以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)超過80%，重污染天數(shù)減少25%，地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標。
吳舜澤表示，規(guī)劃綱要提出的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總體目標，既是全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標要求，又順應公眾對于良好環(huán)境質(zhì)量的期待，同時也符合環(huán)境治理的客觀規(guī)律和我國國情。
從全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標來看，生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板，不能經(jīng)濟指標高歌猛進，而生態(tài)系統(tǒng)卻不堪重負。
“公眾關注的是環(huán)境治理的結果而非過程，公眾認識的小康‘短板’除了生活條件的改善外還體現(xiàn)在灰霾天氣、黑臭水體等生存環(huán)境方面。所以將改善水、大氣等環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標，就是將‘生態(tài)環(huán)境總體改善’的總體要求進一步具體化、形象化和生活化。”吳舜澤說。
在介紹“十三五”著力推進的環(huán)境保護重點工作時，陳吉寧指出，要把綠色發(fā)展理念貫穿始終，強化地方黨委政府的環(huán)境質(zhì)量改善責任。
《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方政府對轄區(qū)環(huán)境保護工作負總責。如何負責、負什么樣的責任？規(guī)劃綱要中的約束性指標將五年內(nèi)地方政府的責任進行明確和量化。吳舜澤認為，“十三五”期間以環(huán)境質(zhì)量改善為核心并對環(huán)境目標進行約束性控制，代表政府將更多地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的公共服務承諾，促進了地方政府環(huán)境保護責任的落實。
吳舜澤認為，這同時也更加強調(diào)了以約束性環(huán)境指標來衡量發(fā)展水平、規(guī)劃發(fā)展要求、倒逼綠色發(fā)展轉型，將綠色發(fā)展貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展始終，實際上是牽住了五大發(fā)展理念的“牛鼻子”。
實現(xiàn)差異化分解和精細化管理 ，將規(guī)劃目標真正落地
“當務之急是將目標和任務分解下去，讓地方‘跳起來摘桃子’。”陳吉寧在報告中指出。
改善環(huán)境質(zhì)量，滿足公眾對于“干凈的水、放心的食物和清潔空氣”的訴求，是規(guī)劃綱要中提出約束性指標的根本。如何使規(guī)劃不要“懸在空中”，讓老百姓真正感受到環(huán)境質(zhì)量的變化，是“十三五”規(guī)劃的重點，更是難點。
我國環(huán)境質(zhì)量的改善具有復雜性、艱巨性、長期性等特點。與之相對的，是公眾對于環(huán)境保護關注度、參與度的不斷提升。
吳舜澤說，雖然完成目標任務的難度很大，但從長期來看，經(jīng)過“十一五”、“十二五”時期治理力度的不斷加大，我國部分地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善。“十三五”時期進入到了環(huán)境質(zhì)量改善的窗口期，通過持續(xù)不斷努力，是有望實現(xiàn)全國環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標的。
如果說將資源環(huán)境納入規(guī)劃綱要的約束性指標體現(xiàn)的是改善環(huán)境質(zhì)量的決心，那么如何將規(guī)劃綱要中的指標任務逐一分解，確保完成，考驗的是我們對于當前環(huán)境形勢的認識和把握能力。
陳吉寧在報告中闡述“十三五”環(huán)保工作的挑戰(zhàn)時，指出了我國區(qū)域環(huán)境分化趨勢顯現(xiàn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的要求高范圍廣。
由于工業(yè)化發(fā)展進程的差異，我國不同區(qū)域、不同城市、不同流域的環(huán)境問題存在很大不同，環(huán)境容量超載幅度也相差較大，所以環(huán)境質(zhì)量改善的步伐很難一致。
以空氣質(zhì)量改善為例，數(shù)據(jù)顯示，2015年全國338個地級及以上城市平均達標天數(shù)比例為76.7%，73個城市空氣質(zhì)量為達標，占21.6%。
從76.7%到80%，3.3個百分點看似不多，實際上完成難度很大。吳舜澤認為，對于空氣質(zhì)量較好的地區(qū)，可改善的幅度很小，而對于京津冀、長三角等污染相對集中的區(qū)域，經(jīng)過幾年的治理，治污的潛力在下降，治理的效率也在逐漸下降。
達標的城市主要分布在福建、廣西、云南、貴州和西藏等省份，而京津冀、長三角等重點區(qū)域的空氣質(zhì)量則不容樂觀?！昂门c差”兩頭如何發(fā)力？一方面，空氣質(zhì)量好的區(qū)域要繼續(xù)保持；另一方面，空氣質(zhì)量差的區(qū)域要迎頭趕上。
吳舜澤認為，在具體的任務分解過程中，要充分考量不同地區(qū)的差異性，將規(guī)劃綱要中的任務系統(tǒng)、科學地進行分解。從之前“由上到下”的模式，轉變?yōu)閺娀舷陆Y合、實施環(huán)境質(zhì)量清單式管理的模式，實施系統(tǒng)治理和精準治理，提高治理實效。
“比如在重點區(qū)域的大氣環(huán)境治理方面，珠三角區(qū)域應該嚴控新增工業(yè)VOCs排放，成渝地區(qū)的主要任務是壓縮水泥行業(yè)過剩產(chǎn)能，而中東部地區(qū)以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和能源結構調(diào)整為重點，京津冀區(qū)域則應該研究實施區(qū)域排污交易和區(qū)域補償?shù)纫惑w化政策等。”吳舜澤解釋說。
任務的合理分解和區(qū)域的差異化環(huán)境管理之后，是如何使各個省、區(qū)域和城市將規(guī)劃綱要中的目標任務落實到位。
陳吉寧表示，目標任務要堅持環(huán)境質(zhì)量這一核心和根本，著重明確省、市、縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求。
吳舜澤解釋說，只有將分解后的任務指標真正變成全國各?。ㄊ校┮约?38個城市的約束性指標，規(guī)劃綱要中的目標任務才能最終落實。在具體的目標任務分解過程中，還要注意與已有規(guī)劃的融合，要將規(guī)劃目標與各個省份、區(qū)域和城市的其他規(guī)劃和目標任務銜接好。
建立健全監(jiān)測評估問責體系，在環(huán)境指標的“好與差”兩頭發(fā)力
除了在任務分解和落實方面要在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境管理的分類指導，在具體污染治理方面，規(guī)劃綱要的約束性指標也對于環(huán)境質(zhì)量的改善提出了“好與差”兩方面的要求。
在空氣質(zhì)量方面，規(guī)劃綱要除了對地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)和細顆粒物有明確的要求之外，還提出了“地級及以上城市重污染天數(shù)減少25%”的要求。
“簡單說，這就是以公眾感受為出發(fā)點，通過‘削峰降頻’的綜合性要求來實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善。大氣方面的優(yōu)良天數(shù)要增加，細顆粒物濃度要下降，同時重污染天數(shù)要減少，缺一不可；同樣，在水環(huán)境質(zhì)量方面要求達到或好于Ⅲ類水體增加，劣Ⅴ類水體比例要減少，黑臭水體要基本消除?！眳撬礉烧f。
從工作重點上來說，要實現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的目標，吳舜澤認為，應該強化源頭減排，抓好控煤和爐窯兩個重點。同時，要以車、船、油、路同步控制為重點，控制移動源污染。在水環(huán)境質(zhì)量改善方面，則要對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段治理，協(xié)同推進水資源節(jié)約、水生態(tài)保護和水環(huán)境保護。在狠抓工業(yè)源和生活源的同時，要打好劣Ⅴ類水體的“殲滅戰(zhàn)”，將消滅黑臭水體作為環(huán)境底線之一。
陳吉寧在報告中指出，將強化質(zhì)量目標導向，完善以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標及考評體系，將環(huán)境質(zhì)量指標作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責。
規(guī)劃能否落地，約束性指標是否可以完成，以及問責機制能否落到實處，評估體系和監(jiān)測手段的不斷規(guī)范和完善至關重要。
陳吉寧介紹，“十三五”期間，國家將實行環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這項改革措施將從體制機制上解決當前基層環(huán)保工作中的一些問題。
此外，到2020年，我國將基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋。吳舜澤介紹，“十三五”期間，為更好地反映地表水環(huán)境質(zhì)量，計劃在當前972個監(jiān)測斷面的基礎上進一步增加，初步考慮設置1940個國控斷面。
在報告的最后，陳吉寧重點強調(diào)了信息公開和公眾參與工作。他表示，要全面推進信息公開，并繼續(xù)加大公眾參與的推動力度。
“信息公開和公眾參與的推進，一方面可以監(jiān)督、推動環(huán)境保護工作，另一方面也可以讓公眾通過了解環(huán)境保護工作的進展，對環(huán)境質(zhì)量的改善有更多獲得感?！眳撬礉山忉屨f。
來源：中國環(huán)境報
